Zu Notifikation 2025/0311/ES: Königlicher Erlass Spaniens zum Regelungsentwurf der barrierefreien Kennzeichnung von Verbraucherprodukten.
Der Fachverband der Nahrungs- und Genussmittelindustrie bedankt sich für die Möglichkeit zur Stellungnahme und spricht sich aus nachstehenden Gründen gegen das spanische Regelungsvorhaben aus:
- Nichteinhaltung des Art. 34 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU
Art. 34 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU bestimmt, dass mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten sind. Die barrierefreie Kennzeichnung in Brailleschrift für Verbraucherprodukte stellt eine Maßnahme gleicher Wirkung dar und läuft daher dem Art. 34 zuwider. Die österreichische Lebensmittelindustrie lehnt einzelstaatliche Maßnahmen zur Kennzeichnung von Lebensmitteln mit Nachdruck ab.
Einzelstaatliche Maßnahmen, die Anforderungen an Waren festlegen, die rechtmäßig in anderen Mitgliedstaaten hergestellt und vermarktet werden, stellen Hindernisse für den freien Warenverkehr dar. Sie sind daher als Maßnahme mit gleicher Wirkung einzustufen.
Der spanische Regelungsentwurf gilt für alle Waren, unabhängig von ihrer Herkunft und verlangt von Lebensmittelunternehmern, dass sie ihre Kennzeichnung und Verpackung nur für den spanischen Markt anpassen. Dies verursacht bei Lebensmittelherstellern hohe Kosten, da sie sich speziell auf den spanischen Markt einstellen müssten.
Der spanische Regelungsentwurf geht zu Lasten exportorientierter Lebensmittelindustrien, insbesondere der österreichischen Hersteller. Das verdeutlichen die Wirtschaftsdaten der Branche: Die österreichische Lebensmittelindustrie exportiert ihre Produkte in über 180 Länder der Welt und ist auf allen 27 EU-Märkten erfolgreich vertreten. Die Exportquote beläuft sich auf über 60 %. Das bedeutet: Zwei von drei in Österreich hergestellten Lebensmitteln werden außerhalb des österreichischen Marktes (primär innerhalb der EU) in Verkehr gebracht.
Sollte der spanische Regelungsentwurf in dieser Form verabschiedet werden, würde die Komplexität von Kennzeichnungsregelungen weiter zunehmen und die für den freien Warenverkehr notwendige Harmonisierung des europäischen Lebensmittelrechts weiter gefährden. Österreichische Lebensmittelhersteller wären mit dem Vorhaben Spaniens im Export mit länderweise unterschiedlichen Kennzeichnungsschemata konfrontiert und folglich gezwungen, die Etiketten (für ein und dasselbe Produkt) mit unverhältnismäßig hohen Kosten an die jeweils geforderten Vorgaben des Mitgliedstaates bzw der Handelsorganisationen anzupassen, um weiterhin auf diesen Märkten reüssieren zu können. Tatsache ist: Regelungen dieser Art widersprechen dem Prinzip des freien Warenverkehrs in der EU.
- Nichteinhaltung des Art. 36 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU
Art. 36 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU bestimmt, dass die Bestimmungen der Artikel 34 und 35 Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegenstehen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
Ein Mitgliedstaat kann sohin nationale Regelungen anwenden, wenn ein Regelungsziel aus den oben genannten Gründen erreicht werden soll. Die Regelungen müssen aber zur Erreichung des Zieles geeignet sein und dürfen nicht über das notwendige Maß hinausgehen.
Die spanische Regierung gibt folgenden Regelungszweck an:
"[..] die universelle Zugänglichkeit derjenigen Konsumgüter und Produkte sicherzustellen, die für den Schutz der Sicherheit, Integrität und Lebensqualität von Menschen mit Behinderungen, insbesondere von Menschen mit Sehbehinderungen, als schützenswerte Verbraucher von besonderer Bedeutung sind."
Auch wenn das Vorhaben, Verbrauchern mit Sehbehinderung den barrierefreien Zugang zu Produktinformationen zu geben, grundsätzlich unterstützenswert wäre, sind die im spanischen Regelungsentwurf enthaltenen Maßnahmen keinesfalls verhältnismäßig, um diesen Regelungszweck zu erreichen. Diese gelten für sämtliche Produkte, selbst für jene mit kleiner Verpackungsfläche. Die spanische Regierung hat zudem nicht nachgewiesen, dass weniger restriktive Maßnahmen in Betracht gezogen wurden. Der Regelungsentwurf wurde von der spanischen Regierung auch nicht als adäquateste Maßnahme gerechtfertigt. Weiters hat die spanische Regierung auch nicht dargelegt, dass diese Maßnahme die Zugänglichkeit für sehbehinderte Menschen zu Konsumgütern tatsächlich erhöhen wird. Der Regelungsentwurf ist im Sinne des Artikel 36 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU somit als unverhältnismäßig anzusehen.
- Nichteinhaltung des Art. 38 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 bezüglich einzelstaatlicher Vorschriften
Art. 38 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten einzelstaatliche Vorschriften weder erlassen noch aufrechthalten dürfen, es sei denn, dies ist nach dem Unionsrecht zulässig. Einzelstaatliche Vorschriften dürfen den freien Warenverkehr nicht behindern, beispielsweise durch die Diskriminierung von Lebensmitteln aus anderen Mitgliedstaaten.
Weiters bestimmt Art. 38 Abs. 2, dass unbeschadet des Art 39 LMIV die Mitgliedstaaten einzelstaatliche Vorschriften zu Aspekten erlassen dürfen, die nicht speziell durch diese Verordnung harmonisiert sind, sofern diese Vorschriften den freien Warenverkehr nicht unterbinden, behindern oder einschränken.
Die Lebensmittelkennzeichnung ist seit den 1970er Jahren auf Ebene der EU harmonisiert. Sie legt spezifische Anforderungen an die Pflichtangaben fest und wie diese auf der Lebensmittelverpackung angezeigt werden müssen. Der spanische Regelungsentwurf geht darüber hinaus und stellt eine zusätzliche Belastung für Lebensmittelunternehmer dar, die in Spanien Lebensmittel in Verkehr bringen.
Auch stellt die Richtlinie (EU) 2019/882 über die Barrierefreiheitsanforderungen für Produkte und Dienstleistungen fest, dass Unterschiede zwischen den nationalen Gesetzen, Vorschriften und verwaltungsrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten mit Bezug zur Zugänglichkeit von Produkten und Dienstleistungen für Menschen mit Behinderung Hindernisse für den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr darstellen und den effektiven Wettbewerb im Binnenmarktverzerren. Daher regelt die Richtlinie Informationen zu Produkten und Dienstleistungen für Menschen mit Sehbehinderung im Zusammenhang mit elektronischen Kommunikationsdiensten. Die Richtlinie bezieht sich aber nicht auf Konsumgüter.
Art. 3 dieser Richtlinie führt unter den Begriffsbestimmungen den Begriff „Produkt“ aus. „Produkt“ im Sinne der Richtlinie, bezeichnet einen Stoff, eine Zubereitung oder eine Ware, der bzw. die durch einen Fertigungsprozess hergestellt worden ist, außer Lebensmitteln, Futtermitteln, lebenden Pflanzen und Tieren, Erzeugnissen menschlichen Ursprungs und Erzeugnissen von Pflanzen und Tieren, die unmittelbar mit ihrer künftigen Reproduktion zusammenhängen;
Sie schafft die Grundlage für EU-weit einheitliche Regelungen zur Barrierefreiheit, ohne dass es zu Marktverzerrungen kommt.
Der spanische Regelungsentwurf widerspricht daher klar Artikel 38 LMIV und kann auch nicht auf die Richtlinie (EU) 2019/882 gestützt werden.
- Nichteinhaltung des Art. 39 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 (LMIV)
Der spanische Regelungsentwurf entspricht auch nicht den Anforderungen des Art. 39 Abs 1 LMIV. Aus Gründen des Gesundheits- und Verbraucherschutzes können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 45 Maßnahmen erlassen, die zusätzliche verpflichtende Angaben für spezifische Arten oder Kategorien von Lebensmitteln vorschreiben.
Der spanische Regelungsentwurf erfüllt keines der in Art. 39 LMIV aufgeführten Kriterien und sieht auch keine Folgenabschätzung – wie vorgesehen – vor. Der hohe Gesundheitsschutz und das hohe Verbraucherschutzniveau sind in der gesamten Verordnung verankert, sodass nationale Maßnahmen allein aus diesem Grund nicht gerechtfertigt sind.
- Fehlende Übergangsregelungen
Der spanische Regelungsentwurf sieht keine Übergangsfrist vor, sondern lediglich eine Bestimmung zur Erschöpfung der Produktbestände. Die neuen Kennzeichnungsregelungen sollen hingegen schon am Tag nach der Veröffentlichung im spanischen Amtsblatt in Kraft treten. Das ist für Lebensmittelunternehmen in der Praxis nicht umsetzbar, da nicht genügend Zeit ist, um Produktionslinien anzupassen und Verpackungsgestaltungen zu überarbeiten.
- Anmerkungen zum spanischen Regelungsentwurf
Art. 3.1
Der spanische Regelungsentwurf legt in Art. 3.1 fest, dass die barrierefreie Kennzeichnung mindestens folgende Informationen über Waren und Produkte umfassen muss, sofern diese Informationen auch in der herkömmlichen Lebensmittelkennzeichnung enthalten sind:
„a) Produktname und Handelsname
b) Name und vollständige Anschrift des für Lebensmittel verantwortlichen Betriebsunternehmens und in allen anderen Fällen der vollständige Name und die vollständige Anschrift des produzierenden Unternehmens sowie Kontaktdaten
c) Produktkategorie, Zusammensetzung und Verwendungszweck, sofern zutreffend
d) Qualität und Menge
e) Herstellungs-/Liefer- und Losdatum, sofern gesetzlich vorgeschrieben, empfohlener Verwendungs- oder Verbrauchszeitraum oder Verfallsdatum
f) Anweisungen bzw. Hinweise für die korrekte Verwendung bzw. den sicheren Konsum sowie die korrekte nachhaltige Bewirtschaftung der Abfälle, Warnhinweise sowie absehbare Risiken. g) Informationen über Kundenunterstützungs- und -informationsdienste sowie Beschwerde- und Beschwerdeverfahren
h) Informationen über Allergene oder Unverträglichkeiten und Nährwertinformationen.“
Zu lit e) ist folgendes anzumerken:
Das Los ist eine verpflichtende Information gemäß LMIV iZh mit der Richtlinie 2011/91/EU. Die nationale Umsetzung in Spanien erfolgte durch den Erlass 1808/1991.
Die Verpflichtung, das Los und das Haltbarkeits- bzw Verbrauchsdatum anzugeben, hat erhebliche technische und kostenmäßige Auswirkungen, da sich diese Angaben ständig ändern. Produktionslinien sind nicht auf das Drucken von sich ständig ändernder Angaben ausgerichtet. Die schnelle Anpassung der Angaben erfordert hohe Investitionen, die nicht für alle Unternehmen möglich sind.
Abgesehen davon, ist Art. 3.1 des spanischen Regelungsentwurfes ein klassischer Verstoß gegen den bereits oben erwähnten Art. 39 der LMIV, bei dem es sich um harmonisierendes Recht handelt. Die Vorschrift gilt nach Art. 1 Abs 3 der LMIV für alle Lebensmittel, die für Endverbraucher oder Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung in der EU bestimmt sind und ist restriktiv auszulegen. Sie beschränkt das Recht Spaniens, Vorschriften über verpflichtende Angaben auf Lebensmitteln zu erlassen, wenn es dafür keinen sachlichen Grund gibt. Die spanische Regierung hat sich darüber hinaus in Bezug auf Art. 3.1 ihres Regelungsentwurfes auch von den Begrifflichkeiten der LMIV stark entfernt und legt für eine kleine, spezielle Verbrauchergruppe Pflichtangaben fest, die für die Mehrheit der Verbraucher in der EU nach den Art. 9 und 10 der LMIV nicht gelten und für deren Auswahl es auch keinen sachlichen Grund gibt: „Produktkategorie“, „Qualität“, „Verwendungszweck“, „Los“.
Art. 3.2
Artikel 3.2 legt fest, dass Produkte, deren größte Verpackungsfläche mindestens 10x1 cm2 beträgt, mit bestimmten Informationen in Brailleschrift gekennzeichnet sein müssen:
Der Platz für Informationen am Etikett ist generell sehr begrenzt. Zudem folgt auch die Brailleschrift bestimmten Standards, die eingehalten werden müssen. So muss jedes Zeichen mindestens 6,2 bis 6,6 mm breit sein und die Linien eine Höhe von 1 cm haben.
Für viele österreichische Unternehmen wäre der bloße Umstand, dass ihre Produkte in kleineren Behältern vermarktet werden, ein großes Problem, die Bestimmungen des spanische Regelungsentwurfes ansatzweise einzuhalten.
Der Fachverband betont daher, dass es aufgrund der vorgegebenen Mindestgröße der Brailleschrift technisch nicht möglich ist, die Vorgaben auf Lebensmittelprodukten einzuhalten.
Der spanische Regelungsentwurf sieht sehr detaillierte Regelungen vor, was – sollten die Informationen nicht in Brailleschrift auf dem Lebensmittelprodukt stehen – stattdessen zu tun ist:
[..] so ist der Quick-Response Code (QR-Code) oder ein anderes ähnliches System mit einem Tastzeichen zur Kennzeichnung seines Standorts zu versehen, der die Form eines 90-Grad-Winkels aufweisen muss, der aus zwei durchgehenden Linien mit einer Länge von jeweils 5-6 mm gebildet wird. Die Linien müssen eine Dicke von 1–2 mm und eine Höhe haben, die der Höhe der auf dem Rest der Verpackung verwendeten Braille-Schrift entspricht. Der Code muss sich stets innerhalb des Winkels befinden. Die taktile Markierung darf nicht über den Code gestellt werden.
Es ist technisch unmöglich, all diese Informationen gleichzeitig und zusätzlich mit den verpflichtenden schriftlichen Informationen für nicht sehbehinderte Verbraucher auf dem Etikett unterzubringen.
- Technische Anmerkungen
Ein weiteres Problem bei der Umsetzung der Brailleschrift ist, dass diese auf eingeprägten Punkten basiert. Die Beschaffenheit vieler Behälter (Plastikflaschen, Glasflaschen, Dosen, Blisterpackungen, Fässer, Tabletts, Kapseln, Tetra Pak, Rohre, Gläser, Folie, Papier oder vorbedruckter Karton) würde eine Umstellung der Produktionsprozesse der Verpackungen erfordern. Die dafür notwendigen Investitionen würden einen unverhältnismäßigen Kostenanstieg verursachen, da Veränderungen von Werkzeugen und Formenänderungen in allen Produktionslinien, die Primärverpackungen herstellen, durchgeführt werden müssten.
Es stellt bereits an sich eine Herausforderung dar, eine neue Sprache in mehrsprachige Verpackungen aufzunehmen. Das Hinzufügen in Brailleschrift ist technisch komplex und mit hohen Kosten verbunden. Diese Komplexität auf technischer und operativer Ebene würde nicht nur spanische Unternehmen treffen, sondern auch Unternehmen anderer Mitgliedstaaten, die Lebensmittelprodukte nach Spanien importieren. Auch diese und deren spanische Tochtergesellschaften müssten sicherstellen, dass die komplexen technischen Anpassungen umgesetzt werden, begleitet von spürbar hohen Investitionen. Dies stellt eine klare Bedrohung für die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen dar.
Es existieren bereits sinnvolle Technologien, die auch sehbehinderten Verbrauchergruppenden Zugang zu Produktinformationen erleichtern, aber gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen wahren. So etwa Bildschirmlesegeräte, die von dieser speziellen Verbrauchergruppe auch tatsächlich genutzt werden. Bildschirmlesegeräte stellen eine standardmäßige Funktion auf Mobiltelefonen dar und ermöglichen es, Produktinformationen anzusehen und anzuhören.
Der Fachverband ist davon überzeugt, dass für sehbehinderte Verbrauchergruppen die Zugänglichkeit zu Produktinformationen am besten durch Systeme gewährleistet ist, die auf digitalen Technologien basieren. Auf diese Weise ist die technologische Machbarkeit sichergestellt, eine vulnerable Verbrauchergruppe beachtet und die Wettbewerbsfähigkeit für Hersteller und Vertreiber von Lebensmitteln sichergestellt. Die Kennzeichnung in Brailleschrift sollte eine optionale und freiwillige Möglichkeit bleiben, Angaben für diese spezielle Verbrauchergruppe bereitzustellen.
Fazit:
Der notifizierte Regelungsentwurf Spaniens stellt eine verbotene Maßnahme gleicher Wirkung gemäß Art. 34 AEUV dar. Rechtfertigungsgründe gemäß Art. 36 AEUV (ua Gesundheits- oder Verbraucherschutz) liegen erkennbar nicht vor. Die geplanten Maßnahmen beschränken den Binnenmarkt und sind somit abzulehnen und die Kennzeichnung von Lebensmitteln mit Braillleschrift aus dem Anwendungsbereich der vorliegenden Regelung auszunehmen.
Der Fachverband bittet das zuständige Ministerium, sich gegen den spanischen Regelungsentwurf auszusprechen.
