COMMENT ON ITALIAN LAW ON CULTURED MEAT (ENG VERSION)
The new legislation is unreasonable under the terms of the European Novel Foods Regulation
The approved legislation establishes the prohibition of a number of activities related to cultured meat, before such food is authorised by the EU Commission, subject to the opinion of the EFSA (European Food Safety Authority), under EU Regulation No. 2283/2015 on novel foods and food ingredients (so-called novel food). This is clearly unreasonable: the commercialisation of this type of meat is already prohibited under the aforementioned EU regulations, as it has never been authorised.
Restriction of the principle of free movement
If the commercialisation of cultured meat were to be authorised by the EU, in accordance with the aforementioned rules on novel foods, the prohibition of any activity concerning 'food or feed consisting of, isolated from or produced from cell cultures or tissues derived from vertebrate animals', laid down under Italian law, would be unlawful, since it would be likely to hinder the free movement of goods, one of the founding principles of the European Union (Article 34 of the Treaty on the Functioning of the EU).
Derogation from the principle of free movement can only be justified by a general interest of non-economic nature (e.g. health protection, public order or public security); it must not constitute discrimination or a disguised restriction; it must be proportionate. Thus, in order to derogate from this principle, it is not sufficient to cite the protection of health, without providing some justification, or to cite the protection of Italian food traditions, as the law in question does.
Vitalba Azzolini, jurist, fellow Bruno Leoni Institute
Giulia Perrone PhD candidate in International Law, University of Turin; member of Associazione Luca Coscioni and Science for Democracy
Distortion of the TRIS procedure
The Tris procedure applies to draft laws.
The text on cultured meat was notified to the EU Commission after its approval in Parliament, but before the signature of the President of the Republic, thus when it was still a draft law. In this way, the Tris Procedure Directive was formally respected. However, on the same day that the EU was notified, the President of the Republic signed it, in the last act of the approval process under Italian law, and the draft became law. But the directive prohibits the approval of a draft law during the Tris procedure. Consequently, the EU Commission, under the Tris procedure, would not be entitled to comment on a text that has already become law.
The Italian government has clearly violated the EU procedure.
The procedure stipulates that the notified draft law should remain on hold (standstill) during the EU's examination. However, in the Italian case there is no draft, but an actual law, the suspension of which is not provided for by either European or national law. For this reason, the Italian government's submission constitutes an anomaly with respect to the TRIS procedure, as well as a departure from the provisions of European law.
Distortion of the precautionary principle
The Italian law prohibits in advance any use of cultured meat on the basis of an alleged precautionary principle. This principle, codified in the European rules expressly referred to in law (Article 7, Regulation No 178/2002), may be invoked when 'the possibility of harmful effects on health is identified but a situation of scientific uncertainty remains', since the available data does not allow a complete assessment of the risk. This principle is distorted by the law under review, since it is interpreted in terms not of evidence of harmfulness resulting from the consumption of cultured meat, but of the absence of sufficient evidence that it is not harmful. This is demonstrated, among other things, by the lack of information on questions that would be central to a risk assessment process: such as the type of cultured meat under examination or details of any body, committee or commission responsible for the analyses.
The distortion of the precautionary principle by the Italian law is further at odds with the jurisprudence of the Court of Justice of the European Union, according to which the possibility of taking action to prevent or contain damage without having to wait until the reality and seriousness of the expected risks have been exhaustively demonstrated does not mean that a restrictive measure may be justified on the basis of a 'purely hypothetical approach to the risk, based on mere suppositions not yet scientifically established' (CJEU, Case T-13/99, paragraph 143). On the contrary, a measure may be adopted on a precautionary basis only if the risk is adequately supported by the scientific data available at the time of adoption (paragraph 144).
Above all, recourse to the precautionary principle requires that what is referred to, a foodstuff in this case, is actually in use, or authorised for use, and that possible harm may result from it. However, as mentioned, in-vitro meat is not yet in use, as it is not authorised.
In addition to this, if an EU Member State wishes to raise the question of risk of the safety of a novel food, it must follow the procedure laid down in the aforementioned Novel Foods Regulation (Article 15). The latter provides that any Member State, within four months of the request to place the food on the market, may raise duly substantiated objections as to the safety of the food and that the Commission will accordingly institute a special procedure. Thus, the prohibition by law of a food under consideration for authorisation is outside the scope of the Novel Foods Regulation.
Finally, as stated by the European Commission in its communication on recourse to the precautionary principle (COM(2000) 1 final of 2 February 2000), this principle cannot be used as a pretext for actions with protectionist ends. But such ends are expressly stated in the law banning cultured meat, where it is expressly stated that the relevant provisions are aimed, among other things, at 'preserving the agri-food heritage, as a set of products that are an expression of the process of Italy's socio-economic and cultural evolution, of strategic importance for the national interest'.
Violation of the right to science under Article 15 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights
The law in question infringes Italy's international obligations in relation to the right of everyone to 'enjoy the benefits of scientific progress and its applications' ('right to science'). This right is enshrined in Article 15 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, a treaty to which Italy has been a party since 1978.
As clarified by the United Nations in its 'General Comment' No. 25, adopted in 2020, the full implementation of the right to science requires States to guarantee, among other things, transparency and the inclusion of civil society in the legislative process, the need to base new regulations on established scientific evidence, and caution in recourse to the aforementioned 'precautionary principle': all issues with which the law under review is at odds.
Firstly, during the parliamentary debate, scholars and researchers were limited to written participation only, thereby excluding the possibility of establishing a dialogue with the scientific community active in Italy on the topics covered by the measure. As a result, the law was passed without any proper discussion with experts in the field on the potential effects of the production and consumption of cultured meat on human health and environmental protection.
Furthermore, the opaque nature of some of the procedures adopted by the government, such as the withdrawal of the first notification of the draft law no. 651 to the European Commission, together with the lack of institutional initiatives aimed at fostering an ad hoc dialogue with civil society, have resulted in the effective imposition of a legislative measure that lacks the necessary and adequate involvement of the public, in violation of the right of every individual to be properly informed about measures that will have an impact on their social, political, economic and cultural sphere.
Consider, in this regard, the indirect effects of the law under review on the freedom of scientific research in Italy. The measure does not prohibit research on cultivated meat. But it is reasonable to assume that the prohibition of consumption and trade in cultured meat, as well as the magnitude of the penalties for violating the prohibitions, will have the consequence of discouraging investment in research and innovation in industry and academia. These effects would translate into a competitive disadvantage for Italian scientists compared to those who, in other European countries, can and will be able to conduct studies on the subject without the imposition of unreasonable and disproportionate obstacles by the domestic legislator.
The law is therefore at odds with the state's obligation to ensure a participatory and transparent legislative process in respect of the right to science. In addition, the lack of adequate debate between institutions and civil society has obvious repercussions on the scientific (un)soundness of the contents of the law, resulting in a breach of the obligation to ensure that domestic law reflects the most up-to-date available data. Evidence of this is, among other things, the failure to justify the exclusion of food and feed consisting of, isolated from or produced through the use of cells and tissues of invertebrate animals from the scope of the ban.
Finally, according to the United Nations, the precautionary principle cannot be applied before research takes place and under no circumstances can its application be unreasonably long. This is exactly the opposite of what the Italian law does. According to the General Comment, especially in contentious cases, the obligation to ensure participation and transparency in decision-making processes is relevant not only to the purpose of providing citizens with the necessary tools to understand the risks and potential of certain scientific studies, but also to that of creating favorable conditions for public scrutiny of the measures taken for precautionary purposes in relation to the level of risk acceptance.
The law under review does not comply with this obligation. Indeed, the lack of information on the balance between the risks and benefits arising from the production, consumption and trade of cultured meat makes it impossible to know the justification for the ban and thus to assess the appropriateness of the precautionary measure taken. All the more so if the ban is read in the light of scientific studies carried out within the United Nations, the European Union and specialised regulatory bodies from which evidence emerges in support of the safety of the techniques adopted in laboratories working in this field.
Drafted by:
Vitalba Azzollini, jurist, fellow Bruno Leoni Institute
Giulia Perrone PhD candidate in International Law, University of Turin; member of Associazione Luca Coscioni and Science for Democracy
CONSIDERAZIONI SULLA LEGGE ITALIANA IN MATERIA DI CARNE COLTIVATA (VERSIONE ITA)
Irragionevolezza della nuova normativa ai sensi del regolamento europeo sui novel food
La normativa approvata sancisce il divieto di una serie di attività connesse alla carne coltivata, prima che tale alimento sia autorizzato dalla Commissione Ue, previo parere dell’EFSA (Autorità europea per la sicurezza alimentare), ai sensi del regolamento dell’Unione europea n. 2283/2015 in materia di nuovi alimenti e ingredienti alimentari (c.d. novel food). Ciò appare evidentemente privo di ragionevolezza: la commercializzazione di tale tipologia di carne è già vietata, in base alla citata disciplina Ue, non essendo mai stata autorizzata.
Limitazione al principio di libera circolazione
Qualora l’immissione in commercio di carne coltivata fosse autorizzata dall’Ue, ai sensi della citata disciplina sui novel food, il divieto di qualunque attività riguardante «alimenti o mangimi costituiti, isolati o prodotti a partire da colture cellulari o da tessuti derivanti da animali vertebrati», disposto da parte dell’Italia, sarebbe illegittimo, poiché idoneo a ostacolare la libera circolazione delle merci, uno dei principi fondanti dell’Unione europea (art. 34 del Trattato sul funzionamento dell’Ue).
La deroga al principio di libera circolazione può essere giustificata solo da un interesse generale di natura non economica (ad esempio, tutela della salute, ordine pubblico o pubblica sicurezza); non deve costituire una discriminazione o restrizione dissimulata; dev’essere proporzionata. Dunque, per derogare a tale principio non basta citare la tutela della salute, senza fornire una qualche ragione a fondamento, o accampare la tutela della tradizione alimentare italiana, come fa la legge in questione.
Distorsione della procedura TRIS
La procedura Tris deve avere ad oggetto un progetto di legge.
Il testo sulla carne coltivata è stato notificato alla Commissione Ue dopo la sua approvazione in Parlamento, ma prima della firma del Presidente della Repubblica, quindi quando ancora era un disegno di legge. Pertanto, la direttiva sulla procedura Tris era stata formalmente rispettata. Tuttavia, nella stessa giornata della notifica all’Ue, è intervenuta la firma del Quirinale, ultimo atto dell’iter di approvazione secondo il diritto italiano, e il disegno di legge è divenuto una legge vera e propria. Ma la direttiva vieta l’approvazione di un progetto di legge durante la procedura Tris. Di conseguenza, la Commissione Ue, nell’ambito della procedura Tris, non avrebbe titolo a pronunciarsi su un testo che è già diventato legge.
Il governo italiano ha evidentemente violato la procedura Ue.
Quest’ultima, peraltro, prevede che la bozza di legge notificata resti sospesa durante l’esame dell’Ue. Ma nel caso italiano non c’è una bozza, bensì una legge vera e propria, la sospensione della quale non è prevista né dal diritto europeo né da quello nazionale. Anche per questo motivo, la condotta dell’esecutivo italiano costituisce un’anomalia rispetto alla procedura TRIS, nonché uno strappo a quanto disposto dalla disciplina europea.
Distorsione del principio di precauzione
La legge italiana vieta preventivamente ogni utilizzo relativo alla carne coltivata in base a un presunto principio di precauzione. Tale principio, codificato nella disciplina europea espressamente richiamata nella legge (art. 7, regolamento n. 178/2002), può essere invocato quando «venga individuata la possibilità di effetti dannosi per la salute ma permanga una situazione d'incertezza sul piano scientifico», in quanto i dati disponibili non consentono una valutazione completa del rischio. Tale principio viene distorto dalla legge in esame, poiché declinato in termini non tanto di prove di dannosità derivante dal consumo di carne coltivata, quanto di assenza di prove sufficienti circa la sua non dannosità. Ciò è dimostrato, tra gli altri, dalla mancanza di informazioni su elementi che sarebbero centrali in un processo di valutazione del rischio: si pensi alle tipologie di carne coltivata esaminate o ai dettagli sull’ente, comitato o commissione eventualmente responsabile delle analisi.
La distorsione del principio da parte della legge italiana si pone ulteriormente in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, secondo cui la possibilità di intervenire per evitare o contenere un danno senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità dei rischi attesi non implica che una misura restrittiva possa essere giustificata sulla base di un approccio «puramente ipotetico del rischio, fondato su semplici supposizioni non ancora accertate scientificamente» (CGUE, causa T-13/99, punto 143). Al contrario, una misura può essere adottata a titolo precauzionale solo nella circostanza in cui il rischio risulti adeguatamente supportato dai dati scientifici disponibili al momento dell’adozione (punto 144).
Soprattutto, il ricorso al principio di precauzione richiede che ciò su cui si appunta, un alimento in questo caso, sia effettivamente in uso, o autorizzato per l’uso, e che da ciò possano scaturire eventuali danni. Ma, come detto, la carne in vitro non è ancora utilizzabile, in quanto non autorizzata.
A ciò si aggiunga che, qualora uno Stato dell’Ue voglia sollevare motivi di rischio sulla sicurezza di un novel food deve seguire la procedura prescritta nel citato regolamento sui nuovi alimenti (art. 15). Quest’ultimo prevede che qualunque Stato membro, entro quattro mesi dalla richiesta di immissione sul mercato, possa sollevare obiezioni debitamente motivate sulla sicurezza dell'alimento e che, di conseguenza, la Commissione instauri un apposito procedimento. Dunque, la proibizione mediante legge di un alimento in esame per l’autorizzazione si pone al di fuori di quanto previsto dal Regolamento novel food.
Infine, come affermato dalla Commissione europea nella comunicazione sul ricorso al principio di precauzione (COM(2000) 1 final, del 2 febbraio 2000), tale principio non può essere utilizzato come pretesto per azioni aventi fini protezionistici. Ma tali fini sono espressamente dichiarati nella legge che vieta la carne coltivata, ove si afferma espressamente che le relative disposizioni sono dirette, tra le altre cose, «a preservare il patrimonio agroalimentare, quale insieme di prodotti espressione del processo di evoluzione socio-economica e culturale dell’Italia, di rilevanza strategica per l’interesse nazionale».
Violazione del diritto alla scienza ai sensi dell’art. 15 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali
La legge in esame viola gli obblighi internazionali assunti dall’Italia in relazione al diritto di ogni individuo a «godere dei benefici del progresso scientifico e delle sue applicazioni» (“diritto alla scienza”). Tale diritto è sancito dall’art. 15 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, trattato di cui l’Italia è parte dal 1978.
Come chiarito dalle Nazioni unite nel “Commento generale” n. 25, adottato nel 2020, la piena attuazione del diritto alla scienza impone agli Stati di garantire, tra gli altri, la trasparenza e l’inclusione della società civile nel processo legislativo, la necessità di basare nuove norme su evidenze scientifiche consolidate e la cautela nel ricorso al già richiamato “principio di precauzione”: tutti aspetti con cui la legge in esame risulta in contrasto.
Innanzitutto, in sede di dibattito parlamentare, la limitazione delle audizioni di studiosi e ricercatori alla sola partecipazione in forma scritta ha escluso la possibilità di instaurare un dialogo con la comunità scientifica attiva in Italia sui temi oggetto del provvedimento. Di conseguenza, la legge è stata approvata senza alcun adeguato confronto con esperti del settore circa i potenziali effetti della produzione e del consumo della carne coltivata per la salute umana e la salvaguardia dell’ambiente.
Inoltre, il carattere opaco di alcune delle procedure adottate dal governo, come il ritiro della prima notifica del ddl n. 651 alla Commissione europea, unitamente alla mancanza di iniziative istituzionali volte a favorire un dialogo ad hoc con la società civile, si sono tradotte nell’effettiva imposizione di una misura legislativa priva di un necessario e adeguato coinvolgimento del pubblico, in violazione del diritto di ogni individuo a essere propriamente informato sulle misure che avranno un impatto sulla propria sfera sociale, politica, economica e culturale.
Si pensi, a questo riguardo, agli effetti indiretti della legge in esame sulla libertà di ricerca scientifica in Italia. Il provvedimento non vieta la ricerca in materia di carne coltivata. Ma è ragionevole ipotizzare che la proibizione di consumo e commercio della carne coltivata, nonché la mole delle sanzioni a fronte della violazione dei divieti previsti, comporterà la conseguenza di disincentivare investimenti in ricerca e innovazione nell'industria e nel mondo accademico. Tali effetti si tradurrebbero in uno svantaggio competitivo degli scienziati italiani rispetto a chi, in altri paesi europei, può e potrà condurre studi in materia senza l’imposizione di ostacoli irragionevoli e sproporzionati da parte del legislatore interno.
La legge risulta pertanto in contrasto con l’obbligo dello Stato di garantire un processo legislativo partecipato e trasparente nel rispetto del diritto alla scienza. Inoltre, la mancanza di un adeguato confronto tra istituzioni e società civile ha evidenti ricadute sulla (in)fondatezza scientifica dei contenuti della legge, con conseguente violazione dell’obbligo di assicurare che il diritto interno rifletta i dati disponibili più aggiornati. Prova ne è, tra gli altri, la mancata giustificazione della esclusione di alimenti e mangimi costituiti, isolati o prodotti attraverso l’uso di cellule e tessuti di animali invertebrati dall’ambito di applicazione del divieto.
Infine, per le Nazioni unite, il principio di precauzione non può essere applicato prima che le ricerche avvengano e in alcun modo può esser previsto con durata irragionevole. Esattamente l’opposto di quanto fa la legge italiana. Secondo il Commento generale, specialmente nei casi controversi, l’obbligo di garantire la partecipazione e la trasparenza nei processi decisionali rileva non solo allo scopo di fornire ai cittadini gli strumenti necessari per comprendere i rischi e il potenziale di alcuni studi scientifici, ma anche a quello di creare condizioni favorevoli a un controllo pubblico sulle misure adottate a scopo precauzionale in rapporto al livello di accettazione del rischio.
La legge in esame non risulta conforme a tale obbligo. La mancanza di informazioni sul bilanciamento tra i rischi e i benefici derivanti dalla produzione, dal consumo e dal commercio della carne coltivata impedisce infatti di conoscere le basi giustificative del divieto e di valutare, di conseguenza, l’adeguatezza della misura precauzionale adottata. Tanto più se il divieto viene letto alla luce degli studi scientifici condotti in seno alle Nazioni unite, all’Unione europea e a enti regolatori specializzati dai quali emergono elementi a sostegno della sicurezza delle tecniche adottate in laboratorio, in tale ambito.
Redatto da:
Vitalba Azzolini, giurista, fellow dell'Istituto Bruno Leoni
Giulia Perrone dottoranda di ricerca in Diritto Internazionale, Università di Torino; membro dell'Associazione Luca Coscioni e di Science for Democracy
